У статті розглядається законотворчий процес напередодні й під час Столипінської аграрної реформи. Показані дискусії навколо прийняття нормативних актів та їх результати. Зроблений висновок про спадкоємність законодавчих ініціатив.
Регулювання аграрного законодавства є актуальною проблемою для сучасної України. В умовах ринкових відносин потрібна виваженість і поступовість під час підготовки аграрних законів, адже земельне питання – це наріжний камінь соціально-економічної політики держави.
У вітчизняній історії є приклади довгострокової підготовки реформ. Один з них – законотворчий процес напередодні столипінських перетворень, коли назріла необхідність руйнування общини.
В історичній літературі неодноразово висвітлювалися процеси підготовки реформ, зокрема Столипінської. Проте дослідники недостатньо приділяли увагу такому аспекту, як спадкоємність реформаторських ініціатив у законодавстві.
Необхідність ліквідації общинного землекористування та переходу до приватної селянської власності на землю розуміли деякі керівники держави ще до приходу до влади П.А. Столипіна, тому важливо простежити спадкоємність законотворчої діяльності даного періоду з метою урахування історичного досвіду в умовах, коли в черговий раз реформується аграрна сфера на новій юридичній основі.
У червні 1902 року при Міністерстві внутрішніх справ було створено редакційну комісію з перегляду законодавства про селян під головуванням товариша міністра внутрішніх справ О.С. Стишинського. Матеріали для редакційної комісії готували співробітники Земського відділу МВС, зокрема його начальник В.І. Гурко. На відміну від Стишинського, Гурко був відомий як супротивник кругової поруки і взагалі общинної системи землекористування. Проте саме йому міністр внутрішніх справ В.К. Плеве доручив розробку проекту нового селянського законодавства [1, с. 62].
У жовтні 1903 року редакційна комісія закінчила роботу та опублікувала у п’яти томах підсумки своєї реформаторської творчості. За основу розробленого нею проекту були взяті принципи станового відокремлення селянства, невідчуженості надільних земель і збереження форм селянського землеволодіння та землекористування, що існували. Він являв собою спробу привести у відповідність законодавство, яке було прийняте після реформи 1861 року, соціальній еволюції села. Редакційна комісія не тільки визнала закономірним характер процесу розшарування селянства, що відбувалося на селі, але і засудила погляд на заможне селянство як на «гірший і найшкідливіший елемент населення», затаврований «назвою куркулів, мироїдів», який існував в урядових сферах. Тепер заможне селянство як «безпосередньо зацікавлене в охороні принципу власності» було визнане «надійнішим оплотом існуючого порядку». Це зовсім не означало, що МВС мало намір зробити на селі всю ставку на заможного мужика, бо в проекті комісії захист бідних селян від «натиску на них людей, обдарованих більшою енергією, а іноді й більшою нерозбірливістю в досягненні намічених цілей» був визнаний одною з головних державних турбот. Втім, проект редакційної комісії мав глибоко суперечливий характер. Це позначилося на оцінці общинного землекористування. Саме община розглядалася як інститут, спроможний захистити інтереси найбіднішого селянства, відвернути процес його пролетаризації, і відповідний сучасному рівню селянського господарювання. Але досконалішою формою господарювання, яка мала велике майбутнє, був визнаний хутір. Проект передбачав зняття деяких обмежень, які перешкоджали виходу з общини. Так, зі скасуванням кругової поруки 12 березня 1903 року втратило сенс правило, згідно з яким для виходу з общини треба було погасити не менше половини викупного боргу, в той час як за решту мав поручитися мир. З іншого боку, особа, котра заявила про вихід з общини, мала відмовитися безкоштовно від права на свій наділ. Таким чином, автори проекту збиралися сприяти вирішенню проблеми малоземелля та обмежити вихід селян з общини. Прославляючи хутірську систему господарства, вони виступали проти індивідуальної селянської власності на землю, віддаючи перевагу колективній – сімейній або общинній формам власності. Основні положення проекту дали привід для різкого його засудження навіть у правлячих сферах і звинувачення В.К. Плеве у спробі своїм законодавством, як заявив міністр юстиції Муравйов, «остаточно закріпачити селян, остаточно віддалити та відокремити їх від інших станів». Проти проекту виступили С.Ю. Вітте і його однодумці з «Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности», яке було створено ще 22 січня 1902 року під його головуванням [1, с. 66-67].
Восени 1903 року «Особое совещание», посилаючись на вимоги місцевих комітетів створити умови для вільнішого переміщення селян, звернулося до обговорення паспортного законодавства. На засіданнях наради 1, 8 та 22 листопада 1903 року було визнано, що зі скасуванням кругової поруки паспорти повинні втратити своє податкове та зберегти «виключно поліцейське значення документів, що служать посвідченням особи». 17 грудня 1903 року Микола II дав згоду на створення при МВС «Особой комиссии» під головуванням товариша міністра внутрішніх справ П.М. Дурново для перегляду паспортного статуту 1894 року. Проект, розроблений комісією Дурново, вносив істотні зміни до чинного законодавства. Відтепер не вимагався «вид на проживання ні на місці свого перебування, ні при переїзді з одного місця до іншого». Безстрокова паспортна книжка мала служити тільки посвідченням особи. Однак замір С.Ю. Вітте з новим паспортним законодавством зазнав невдачі. Проект комісії Дурново став жертвою бюрократичної волокнини та застряг при обговоренні в різних відомствах аж до весни 1905 року [1, с. 67-68].
Активність місцевих комітетів спонукнула і В.К. Плеве шукати аграрному проекту МВС підтримки на місцях. Щоб підготовлений редакційною комісією документ не мав чисто відомчого характеру, Плеве на початку 1904 року розпорядився передати його для обговорення в губернські наради, створені з «найгідніших діячів, наділених громадською довірою». До них увійшли місцеві чиновники, земці та землевласники. Щодо селян, то їхні представники могли бути вислухані в підкомісіях наради. С.Ю. Вітте намагався перешкоджати створенню губернських нарад, але зазнав поразки, і вони були санкціоновані імператорським указом 8 січня 1904 року. У маніфесті 12 грудня 1904 року «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка» комісія МВС і «Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности» розглядалися як дві установи, що виконували одну загальну справу. З появою маніфесту їхня робота мала припинитися. Однак 31 грудня 1904 року вийшло розпорядження поновити роботи губернських нарад. І тільки в умовах революції, яка наступила, обговорення на місцях підготовленого в МВС проекту аграрної реформи остаточно стихнуло. Щодо «Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности», то його діяльність була припинена імператорським указом 30 березня 1905 року, а справи передані знов утвореному «Особому совещанию по вопросам о мерах к укреплению крестьянского землевладения» під головуванням І.Л. Горемикіна [1, с. 68-69], яке стало підготовчим кроком до майбутньої Столипінської реформи.
Ще одним кроком стало перетворення Міністерства землеробства і державного майна на Головне управління землевпорядкування і землеробства (указ 6 травня 1905 року). Втім, 1910 року постало питання про перейменування цього відомства знов на Міністерство землеробства, що й було здійснено в 1915 році. Іншим указом, 6 травня 1905 року, був заснований Комітет із земельних справ. На нього було покладено керівництво землевпорядкуванням селян, земельними та переселенськими справами, питаннями, що відносилися до загального напрямку діяльності установ дрібного кредиту, а також Державного Дворянського земельного банку та Селянського поземельного банку. Управління справами комітету було покладено на головноуправляючого земельним відомством [2], [3].
Наростання революційних подій активізувало зусилля, спрямовані на підготовку аграрної реформи. 3 листопада 1905 року імператорським маніфестом було проголошено розширення діяльності Селянського банку щодо купівлі земель у поміщиків і продажу їх селянам. А невдовзі з’явилися проекти часткового відчуження приватновласницьких земель, представлені професором Мігуліним і тодішнім головноуправляючим землевпорядкуванням і землеробством М.М. Кутлером [4, с. 89-90].
Проект Мігуліна через коменданта палацу Ф.Ф. Трьопова був переданий імператорові, котрий направив його С.Ю. Вітте для обговорення в Раді Міністрів. Останньою цей проект був відхилений. Такою ж була доля і другого проекту. Кутлер у своєму поясненні наступним чином мотивував необхідність часткового відчуження приватновласницьких земель: «Надто завзяте обстоювання принципу недоторканості приватної власності та свободи розпорядження нею може призвести за сучасних умов до того, що власники втратять все, і притому на найруйнівніших для себе та для всієї країни умовах» [4, с. 91]. Як писав С.Ю. Вітте у всепідданішій доповіді 10 січня 1906 року, «проект Кутлера ґрунтується на думці про обов’язкове, певною мірою за винагороду, відчуження скарбничих, удільних, приватновласницьких й інших земель, причому землі, що пустують, крім лісів, а також землі, які звичайно здаються володарями в оренду, відчужуються без будь-яких обмежень, а інші землі – в залежності від розміру маєтку, з повним при цьому витягом з чинності закону володінь з видатною за місцевими умовами організацією господарства» [5]. Рада Міністрів, незважаючи на розбіжності, відхилила проект і висловилась за недоторканість приватної власності. С.Ю. Вітте висловив Миколі II думки міністрів «за» і «проти» проекту. «За» – вже відомі положення М.М. Кутлера про те, що для поміщиків є вигіднішим «поступитися частиною земель», ніж утратити все. «Проти» – думка тих, хто відстоював святість поняття власності. Імператор на берегах навпроти того місця, де Вітте викладав проект Кутлера, написав: «Не схвалюю», а навпроти того місця, де Вітте викладав погляди тих міністрів, які вважали «переважним для поміщиків поступитися частиною земель», цар написав: «Приватна власність повинна залишатися недоторканою» [6].
Відкинувши можливість примусового відчуження навіть частини приватновласницьких земель, Рада Міністрів намітила інші заходи – саме ті, котрі були вироблені «Особым совещанием о нуждах сельскохозяйственной промышленности» та лягли в основу майбутнього указу 9 листопада 1906 року [4, с. 94]. Рада Міністрів поставила на обговорення наступні основні питання: 1) «про визнання надільних земель власністю господарів»; 2) «про встановлення порядку виходу селян з общини у зв’язку з виділом окремих ділянок із землі, яка перебуває в суспільному володінні». «Вирішення цих питань ... може мати, на думку Ради Міністрів, благотворний вплив на селянську правосвідомість, навіяти селянам більш здорові погляди на чуже право власності» (на берегах помітка імператора: «Ухвалюю») [7].
Отже, ставка на приватну власність отримала височайше схвалення. Доля общини була фактично вирішена. Залишалося виробити відповідні законодавчі акти, чим і зайнялася бюрократична машина. Майже одночасно працювали «Комиссия при Главном управлении землеустройства и земледелия для рассмотрения ближайших мер к устройству земельного быта крестьян» і «Особое совещание», яке було створено при Міністерстві внутрішніх справ для «попередньої розробки питання про узгодження з височайшим маніфестом 3 листопада 1905 року законоположень, які стосуються права селян на надільні землі» [4, с. 95-96].
Перша комісія підготувала положення 4 березня 1906 року «Об учреждении: а) Комитета по землеустроительным делам при Главном управлении землеустройства и земледелия, б) губернских и уездных землеустроительных комиссий» для проведення майбутньої реформи на місцях. Тоді ж були введені тимчасові правила про землевпорядкування. Як проголошує ст. 4 указу 4 березня, «до обов’язку повітових землевпорядних комісій входить з’ясування способів задоволення потреб селянського землеволодіння і найближче сприяння Селянському банкові у його операціях по даному повіту. Разом з тим до кола відання комісії входить: а) сприяння сільським общинам в установленні досконаліших способів користування надільними землями; б) полегшення селянам, які терплять злидні, переселення на вільні землі та орендування на пільгових підставах скарбничих оброчних статей; в) полюбовне розмежування черезсмужних угідь, а також різних видів суспільного користування сільськогосподарськими угіддями..., із закріпленням угод, які склалися за цього роду справами, без утримання кріпосних й інших зборів; г) розселення великих сільських общин на дрібніші господарські одиниці та сприяння розселенню селян на запільні землі з видачею їм безповоротних на цей предмет позик; д) посередництво між селянами та приватними землевласниками при полюбовному, в порядку обопільних поступок, вирішенні земельних суперечок» [8], [9].
На підставі указу 4 березня 1906 року була розгорнута діяльність Комітету із землевпорядних справ. Почалася організація губернських і повітових землевпорядних комісій. Для них були вироблені докладні інструкції та накази. Одночасно розроблявся проект положення про землевпорядкування для внесення його до Державної Думи. Однак це положення набуло сили закону лише 29 травня 1911 року [4, с. 99].
Як уже відзначалося, паралельно з комісією Головного управління землевпорядкування і землеробства, яка розробила указ 4 березня 1906 року, діяло «Особое совещание» при МВС, створене постановою Ради Міністрів 6 січня 1906 року під головуванням управляючого Земським відділом МВС В.І. Гурко. На першому ж засіданні, 25 січня 1906 року, нарадою було вирішено, що «кожний член в общинах, у яких зовсім не було переділу 24 роки, вправі вимагати закріплення в приватну власність частки суспільної землі за фактичним володінням, причому ділянки, які знаходяться в оренді, до розрахунку не приймаються» [10]. У проекті висновків більшості членів наради, розглянутому на засіданнях 25, 27, 31 січня 1906 року, був вже майже точний прототип указу 9 листопада 1906 року. Ст. 1 цього проекту проголошувала: «Постановити, що надалі до перегляду чинних селянських узаконень в належному законодавчому порядку, виділ окремим домовласникам у приватну власність ділянок з надільної землі, яка перебуває в суспільному користуванні, вільна від викупного боргу, проводиться на підставі статті 12 загального положення про селян 1861 року та приміток до неї з додержанням наступних тимчасових правил: 1) закріпляються у приватну власність ділянки, які перебувають в його (селянина – В.Б.) дійсному користуванні, за винятком тих, котрі надані йому в термінове користування; 2) де були переділи, там за надлишки закріпленці повинні сплачувати за середньою викупною ціною» [11].
«Особое совещание» визнавало, що остаточно питання про перегляд законоположення про селян може бути вирішене в загальному законодавчому порядку, тобто через Державну Думу, тому воно пропонувало видати лише тимчасові правила. Але зрозуміло, що введення навіть цих тимчасових правил значно прискорило б процес руйнування общини [4, с. 99].
Питання про нові селянські законоположення достатньо довго розглядалося в різних бюрократичних інстанціях. Нарешті, й Рада Міністрів погодилася з необхідністю внесення проектів законів на розгляд Держдуми. У зв’язку з цим було затримано видання Радою Міністрів тих тимчасових правил, які були вироблені «Особым совещанием» під головуванням В.І. Гурко, котрі являли собою прототип указу 9 листопада 1906 року. Коли проект надійшов до Державної Ради, то остання відхилила пропозицію про видання тимчасових правил, хоча з приводу цього питання були великі розбіжності. 17 членів Ради на чолі з С.Ю. Вітте, визнаючи припустимість загального перегляду законоположень про селян лише через Державну Думу, вважали все ж можливим видання тимчасових роз’яснень. Але більшість – 23 особи – рішуче висловилась проти загальної ломки селянського побуту напередодні скликання Державної Думи. Тоді Рада Міністрів утворила комісію під головуванням головноуправляючого землевпорядкуванням і землеробством Нікольського для підготовки «головних підстав» запропонованого перегляду селянських законоположень. Ця комісія фактично прийняла за основу документи, які були вироблені ще комісією Стишинського і розглянуті «Особым совещанием» В.І. Гурко, та швидко закінчила свою роботу [4, с. 100-102].
14 квітня 1906 року С.Ю. Вітте подав прохання про відставку, яка була прийнята. На його місце був призначений І.Л. Горемикін – тимчасова фігура, котра не внесла нічого принципово нового до підготовки реформи. Щоправда, за часів його прем’єрства, 21 – 28 травня 1906 року відбувся з’їзд уповноважених дворянських товариств 29 губерній, який підкреслив наступні основи майбутньої аграрної реформи: «Перехід від общинної до особистої власності, розселення великих сіл, знищення внутрішньонадільного черезсмужжя, перехід до хутірської системи». Далі дворяни вимагали переходу селян до багатопільної системи господарства, ліпшої обробки й удобрення землі при проведенні цього зверху, адміністративним шляхом. Програма, яку потім здійснював столипінський уряд, була програмою дуже багатьох виступів на з’їзді. У відповідності з нею дворяни приділяли велику увагу розвитку діяльності Селянського банку та переселенням селян [4, с. 104-111].
Підготовка законодавчої бази реформи вийшла на завершальну стадію, коли прем’єром був уже П.А. Столипін (з 8 липня 1906 року). Саме він підсумував досвід своїх попередників і тих органів, які працювали над виробленням стратегії перетворень та їхнім юридичним оформленням, і своїми вольовими якостями: наполегливістю, цілеспрямованістю, енергією, бажанням діяти, а також розумінням ситуації – сприяв значній активізації підготовчого процесу. За його ініціативою постановою Ради Міністрів 9 серпня 1906 року було створено комісію під головуванням товариша міністра внутрішніх справ В.І. Гурко. Вона була потрібна «для розгляду питань, які торкаються способів забезпечення малоземельних селян землею та впорядкування селянського землеволодіння» [12]. Під натиском П.А. Столипіна уряд намагався дещо згладити аграрну проблему передачею Селянському банку частини скарбничих і удільних земель [13]. 12 серпня 1906 року з’явився указ про передачу удільних земель, і 27 серпня – скарбничих. Землі, зосереджені таким чином у державному фонді, мали продаватися малоземельним селянам. Продаж мав проводитися зі знижкою проти номінальної вартості на 20 % [14].
Але, що найважливіше, комісією В.І. Гурка був остаточно підготовлений указ про вихід з общини. Ця комісія від імені МВС 1 жовтня 1906 року направила проект указу та відповідну пояснювальну записку за № 23074 до Ради Міністрів. У записці йшлося про те, що за указами 12 та 27 серпня селянам передається недостатня кількість землі для усунення малоземелля, що необхідно прийняти заходи щодо піднесення дрібного селянського господарства. На перший план висувалося землевпорядкування. Проект комісії надавав право вільного виходу з общини із закріпленням у власність всієї тієї землі, котра на момент виділу перебувала у фактичному користуванні тих, хто виділявся. Таким чином, за останніми закріплювалися ті надлишкові землі, які могли бути відібрані при новому переділі. Мотивувалося це неможливістю відокремити частку сплаченого викупу і тим, що відбирання надлишків землі ламали б господарство. «Все це призвело б до того, – йшлося в пояснювальній записці, – що окремі домовласники з боязні понести значних збитків будуть у багатьох випадках утримуватися від заяви про вихід з общини» [15, с. 23]. Записка мотивувала і введення інституту особистої, а не сімейної власності. На думку комісії, «сімейна власність підриває авторитет батьківської влади» [15, с. 26]. Після обговорення в Раді Міністрів за проект висловилась більшість уряду – 7 чоловік на чолі зі Столипіним. 9 листопада 1906 року проект був ухвалений імператором [4, с. 123]. Так вийшов у світ іменний височайший указ «О дополнениях некоторых постановлений действующего закона, касающегося крестьянского землевладения и землепользования», який був переданий до Сенату того ж дня і став основоположним законодавчим актом аграрної реформи.
Центр ваги виданого указу полягав у його першій статті, яка проголошувала, що «кожний домовласник, який володіє надільною землею на общинному праві, може в будь-який час вимагати закріплення за собою в приватну власність частини названої землі, що належить йому». Згідно з указом, кожний домовласник міг закріпити за собою в приватну власність, опріч дворища, всі ділянки общинних земель, які перебували у його постійному (не орендному) користуванні (ст. 2), тобто всю землю, включаючи також надлишки у порівнянні з общинними нормами. Тільки в общинах, які проводили переділи (протягом попередніх 24 років), ті, хто закріплював надлишки, були зобов’язані заплатити общині їхню вартість «за початковою середньою викупною ціною за десятину», котра була визначена під час проведення реформи 1861 року (ст. 3). У відповідності з указом, ті, хто закріплював общинну землю у власність, зберігали за собою «право користуватися в незмінній частці тими сінокісними, лісними й іншими угіддями, котрі переділяються на особливих підставах» (ст. 4). «Кожний домовласник, за яким закріплені ділянки надільної землі, – йшлося в указі, – має право в будь-який час вимагати, щоб община виділила йому, натомість цих ділянок, власну ділянку, по можливості, до одного місця» (ст. 12). При загальних переділах община була зобов’язана задовольнити вимоги навіть окремих домовласників про виділ, по можливості до одного місця, ділянок, які закріплені в їхню приватну власність (ст. 14). Якщо ж подібні вимоги не співпадали із загальним переділом, а виділ був незручним або неможливим, то общині надавалося право задовольнити бажаючого виділитися домовласника грошима (ст. 13). Для переходу всієї общини від черезсмужного землекористування до дільничного землеволодіння (хуторів і відрубів) необхідна була постанова двох третин селян, які мали право голосу на сході (розділ ІV) [16].
Після тривалих обговорень указ 9 листопада 1906 року був прийнятий Державною Думою, потім затверджений Державною Радою та імператором і став законом 14 червня 1910 року. Останній відрізнявся від указу 9 листопада 1906 року, насамперед, своїми першими вісьма статтями, котрі установлювали обов’язковість переходу до приватної власності тих общин, в яких не було переділів з часів наділення їх землею в 1861 році. Ст. 1 закону 14 червня 1910 року: «Общини, в яких не було переділів з часу наділення їх землею, визнаються такими, що перейшли до спадкоємного (дільничного або подвірного) володіння». Таким общинам і навіть їхнім окремим домовласникам залишалося лише тільки отримати посвідчувальні акти про право власності на землю (ст. 4). Що стосується общин, які проводили загальні переділи, то стосовно їх здебільшого збереглися ті положення, котрі були встановлені указом 9 листопада 1906 року. Саме збереглася ст. 1 указу, яка надавала право вільного закріплення общинної землі у власність. У відношенні порядку закріплення встановлювалося, що якщо після подачі заяви община протягом 30 днів не прийме вироку про закріплення, то «покладені на схід обов’язки виконуються на місці земським начальником, котрий розбирає по суті всі суперечки, які виникають при цьому, й оголошує свою постанову» (ст. 22). Вищою інстанцією для розбору суперечок був повітовий з’їзд (ст. 29) [17].
Очевидно, що основним принципом започаткованої реформи був дозвіл вільного виходу з общини й установлення приватної селянської власності на землю – приватної, а не сімейної. Уряд негативно ставився до загрози дроблення господарств у зв’язку з сімейними розподілами, бо вважав, що останні порушують владу голови родини та послаблюють саме господарство [4, с. 157], тим самим визнаючи відповідні положення пояснювальної записки комісії під головуванням В.І. Гурка.
Прямим наслідком указу 9 листопада 1906 року був указ 15 листопада 1906 року про право застави надільних земель. Це питання було піднято ще в листопаді 1905 року під час вироблення маніфесту про розширення діяльності Селянського банку. Останнє було неможливо без видачі позик під заставу надільних земель [4, с. 125].
Таким чином, земельна реформа початку ХХ ст. ретельно готувалася протягом п’яти років, і впродовж п’яти років її проведення відповідні нормативні документи ще неодноразово переглядалися та відшліфовувалися, поки не набули чинності у вигляді законів. Важливо відзначити, що підготовка законів відбувалася під керівництвом не однієї людини і навіть не одного уряду, враховувалося певне розмаїття поглядів, тенденцій, політичних настроїв. Проте жоден з учасників законотворчого процесу, незважаючи на різні, а інколи й протилежні переконання, повністю не скасовував попередні досягнення, змінюючи лише деталі. На цю спадкоємність хотілося б звернути увагу сьогоднішніх законодавців, коли вони розв’язують одну з найважливіших проблем – аграрну.
На наступному етапі дослідження доцільно проаналізувати аграрне законодавство новітньої доби.
В статье рассматривается законотворческий процесс накануне и во время Столыпинской аграрной реформы. Показаны дискуссии вокруг принятия нормативных актов и их результаты. Сделан вывод о преемственности законодательных инициатив.
The law-creative process before and during Stolypin`s agrarian reform is considered in the article. The discussions around the passing of the legal acts and their results have been shown. The conclusion about the heredity of the legislative initiatives has been done.