Хронологічні рамки наукового дослідження охоплюють період непу та поступового запровадження адмініст-ративно-командних методів у соціально-економічному житті України.
Історична наука досліджує факти, події та явища у просторі і часі, намагаючись з’ясувати особливості їхнього походження та закономірності функ-ціонування, що не займається актуалізацією минулого, але розглядає його в контексті прагматизму. Актуальність вивчення проблеми соціального забезпечення, а саме так необхідно ставити питання з точки зору науково-історичного пізнання, зумовлена декі-лькома обставинами: реформуванням суспільно-політичних та економічних відносин в Україні початку ХХ ст., становленням багатоукладності економіки та юридичним офо-рмленням права приватної власності (виявленням історичного досвіду та доцільністю його врахування).
Об’єктом історичного дослідження є система соціального забезпечення відповідних груп населення державними інституціями в УСРР 20-х рр., а предметом ? її організаційна структура, функції її підрозділів, кількісний та соціальний склад управлінської номенклатури. Поняття «функціонування системи» і «функції сис-теми» мають спільне походження, але дещо відрізняються: перше засвідчує організа-ційно-структурну схему самої системи (центральний і місцевий апарат управління, форми, категорії службовців, адміністративна підпорядкованість тощо), друга – види соціальних послуг і допомог (пенсій, усунення безробіття, матеріальне забезпечення інвалідів).
Хронологічні рамки дослідження охоплюють період непу та поступового запровадження адміністративно-командних методів у соціально-економічному житті України. Проголошення непу зумовило кардинальну зміну діяльності всієї системи соціального забезпечення, тому 1921 р. є граничним і відправним, а 1929 р. мав виразні ознаки воєннокомуністичної доби (войовнича продрозкладка у вигляді хлібо-заготівельного плану, ліквідація кооперації та приватної торгівлі, встановлення карткової системи розподілу).
Наукова новизна полягає в тому, що ця проблема, незважаючи на її привабливість для пропаганди соціалістичного ладу, не стала пріоритетною в історі-ографії. Радянська історична наука налічує десятки праць з питань соціальної політики пролетарської держави, соціалістичних перетворень, нового способу життя, добробуту робітників, селян, «трудящої інтелігенції» [1-5], але вона не розглядала системи їх мате-ріального забезпечення. Монопартійна система державної влади, сповідуючи класові цінності, переймалася соціальним забезпеченням «експлуатованих» і вирішенням «вели-кої соціальної проблеми ліквідації експлуататорських класів» [5, с. 308]. У 90-х рр. ХХ – початку ХХІ ст. історики продовжували досліджувати соціально-економічну проблема-тику непу, виокремлюючи політичні, аграрні, підприємницько-комерційні та суто теоре-тичні аспекти [6-9]. Дослідники профспілкового руху в Україні 1920-х рр. розглядають соціальний аспект у контексті політичної історії, хоча профспілки виконували і функції захисту різних категорій спеціалістів, робітників, службовців [10].
Історіографія з питань становлення та функціонування сис-теми соціального забезпечення в Україні 1920-х рр. лише починає формуватися. У 2000 р. вийшла з друку монографія І.В. Рибака, автор якої продовжує досліджувати ді-яльність селянських товариств взаємодопомоги [11]. Почали виходити статті про особ-ливості соціального забезпечення на Поділлі та загалом в Україні [12], [13], але їх обмаль. Архівний фонд Наркомату соціального забезпечення УСРР, що зберігається в Центральному державному архіві вищих органів влади України (ЦДАВО України), за-лишається фактично поза увагою дослідників, відтак історики не досліджують цієї ключової проблеми визначення соціогуманітарної повноцінності радянської політичної системи за фундаментальними характеристиками забезпечення життєдіяльності вели-ких груп людей.
Враховуючи історіографічний факт відсутності наукових іс-торичних праць з проблем функціонування державного інституту соціального забезпе-чення в Україні 20-х рр., автор висунув наступні наукові завдання: виявити організаційну структуру установ соціального забезпечення в українському суспільстві та функції її управлінсь-ких підрозділів; встановити кількісний склад номенклатури НКСЗ та місцевих органів; визначити її соціально-політичні ознаки; встановити фактор впливу непу на функціона-льну специфіку Наркомсобезу.
Ідея соціального забезпечення та його ключові принципи виникли на хвилі революційної ейфорії, яка охопила професійних політиків, які отото-жнювали процес усунення «старого світу» з автоматичним становленням нового ладу суспільних відносин. Його уособленням стала політика воєнного комунізму, яка виріз-нялася безмежною централізацією управлінських структур, абсолютним підпорядку-ванням системи розподілу матеріальних ресурсів країни державним органом, запровадженням комуністичних форм організації господарства. Руйнівні наслідки вій-ни і революції держава намагалася подолати шляхом надання соціальних послуг: пен-сій інвалідам, дотацій родинам червоноармійців, виховання сотень тисяч безпритульних дітей. Брак коштів і затяжна громадянська війна в Україні не дозволили реалізувати належним чином цілком гуманну ідею соціального забезпечення знедоле-них.
На початку 1921 р. керівники українського Наркомсобезу, а також соціальних служб в РСФРР почали активно обговорювати доцільність реформуван-ня всієї роботи системи соціального забезпечення. Зокрема, заступник наркома НКСЗ УСРР І. Корнєєв визнав застарілим декрет 18 жовтня 1918 р. про соціальне забезпечення, але не підтримав ідею повернення страхових і лікарняних кас та інших громадських форм взаємодопомоги, зосереджуючись на організаційних принципах державної системи [14]. Його російський колега М. Милютін також обстоював проведення реформи собезу, тому що їх філантропічна діяльність в умовах непу виявилася малоефективною, відтак пропону-вав залишити за державою організаційно-контрольні функції, дозволивши органам соціа-льного забезпечення виробничо-господарську активність [15]. Згадали про роботу кас соціального страхування, особливо на промислових підприємствах, а також почали пропа-гувати різні форми взаємодопомоги і виробничої діяльності (артілі, кооперація інвалідів, сільгоспкомуни тощо).
Система соціального забезпечення, яка виникла в умовах воєн-ного комунізму, незважаючи на брак коштів, діяла завдяки централізації її управлінського апарату, обслуговуючи переважно непрацездатних, стримуючи напругу в суспільстві. До літа 1920 р. спостерігалося певне дублювання соціальних функцій деякими наркоматами. Упродовж першої половини 1920 р. відбувався їх розподіл: Наркомпраці займався про-блемами безробіття й охорони праці робітників промислових підприємств; Наркомохоро-нздоров’я взяв на себе повноваження соціально-медичного обслуговування населення; Наркомос переймався соціальним вихованням безпритульних дітей; Наркомсобез, звіль-нившись від нехарактерних для нього завдань, набув статусу самодіяльної інституції соці-ального піклування про тимчасово непрацездатних: вдів, сиріт, інвалідів війни, жертв «контрреволюції і бандитизму», сімей червоноармійців. Така ситуація знайшла відобра-ження в публікаціях безпосередніх організаторів собезу в Україні [16], [17].
Проголошення непу суттєво вплинуло на функції та органі-заційні форми роботи системи соціального забезпечення. Вона поступово переходила на госпрозрахунок, запроваджуючи різні виробництва в містах і селах, вдаючись до со-ціальної взаємодопомоги. Принциповим стало питання про узгодження фінансово-господарських можливостей держави з реальним забезпеченням відповідних категорій населення. Держава сприяла відродженню і розвитку системи соціального страхування, але утримувалася від постійного забезпечення інвалідів із числа кустарів та ремісників, «дефективних від народження», «інвалідів випадку». До категорії людей, які були підо-пічними собезу, належали інваліди імперіалістичної і громадянської воєн, жертви контрреволюції і бандитизму, вчені із заслугами перед суспільством і державою.
Соціальне забезпечення в Україні першої половини 20-х рр., судячи з літератури та офіційних джерел державних органів влади, розвивалося насту-пним чином: організаційні форми державного забезпечення, соціальне страхування, ін-валідна кооперація, громадська взаємодопомога. Державні служби займалися допомогою «соціально-слабким елементам» (інвалідам війни, родинам червоноармій-ців). Функціональна суть соцстраху полягала в тому, щоб мобілізувати кошти промис-лових підприємств та різних установ для підтримки робітників, а завданням товариств взаємодопомоги виявилося забезпечення тих груп населення, яким було відмовлено у держзабезпеченні, але за рахунок «самообкладання» працюючих та часткових субсидій держави.
З переходом до непу, як зазначалося в одній з публікацій «Вісника соціального забезпечення», НКСЗ «зумів відшукати нові форми й методи ро-боти» [19]. 15 жовтня 1921 р. нарком НКСЗ І.І. Корнєєв надіслав доповідну записку в Управління справами РНК УСРР, в якій ішлося про організаційні форми використання праці інвалідів, про необхідність самостійних закупівель промтоварів на ринку, про го-сподарську діяльність підприємств собезу [20]. Саме тоді були скасовані «особливо підвищенні норми продпайків» для службовців держустанов, у тому числі Наркомсоц-забезу. У 1921 р. остаточно завершився розподіл функцій між ключовими наркоматами соціальної галузі: Наркомпраці займався нормуванням зарплати, охороною праці, без-робіттям, статистикою праці; Наркомохоронздоров’я – піклуванням про непрацездат-них, медичним обслуговуванням материнства і дитинства («охматдит»), Наркомсобез – виключно проблемами соціального забезпечення інвалідів та інших категорій населен-ня.
Функції НКСЗ, судячи з проекту «Положення про Народний Комісаріат Соціального Забезпечення», мали виразну соціогуманітарну спрямованість. На-ркомат здійснював «вище керівництво справою соціального забезпечення», реалізовуючи постанови законодавчих та виконавчих органів влади шляхом поширення відповідних ін-струкцій, розпоряджень. Повноваження Наркомсоцзабезу стосувалися конкретних проблем матеріального забезпечення материнства, інвалідів війни, сімей червоноармійців і «трудмо-білізованих», трудящих і членів їх родин у разі тимчасової або постійної непрацездатності, смерті, безробіття, організації державної та громадської допомоги на випадок стихійного лиха «жертвам контрреволюції і бандитизму», використання праці інвалідів у майстернях, артілях тощо [21].
Для виконання функціональних завдань існувала «конструкція НКСЗ», тобто апарат управління: народний комісар, заступник і члени колегії, підрозділи. За організаційну основу взяли управління та відділи, які здійснювали загальне керівництво всією системою соціального забезпечення в Україні і роботою самого апарату. У 1921 р. штат Наркомсоцзабезу налічував 251 особу, але протягом січня – березня працювали 123 (49 %), а у квітні – червні – 129 співробітників (51,3 %) [22]. До Колегії належали безпосере-дні керівники підрозділів НКСЗ та представники деяких суміжних наркоматів. У березні 1921 р. наркомом соціального забезпечення був член КП(б)У Б.М. Елцин, його заступни-ком І.І. Корнєєв, а членами Колегії – М.М. Скрипник (від Наркомзему), Я.Е. Чужин (зав. Харківським губсобезом), Є.А. Чигринцев (зав. організаційно-інспекторським відділом Наркомпраці), О.А. Севрук (зав. кошторисно-фінансовим відділом), Н.С. Іванов (зав. Управлінням справами) [23]. З 9 членів Колегії комуністів було п’ятеро, а решта ? безпар-тійні. Зокрема, І.І. Корнєєв прийшов до НКСЗ «від верстата», хоча до 1917 р., крім полі-тичної роботи, певний час працював у касах соцстраху? [24]. Восени 1922 р. ГПУ запросило списки співробітників НКСЗ, серед яких виявилися: нарком І.І. Корнєєв (член КП(б)У, освіта середня, робітник), К.М. Ейнштейн (зав. Наркомом, член КП(б)У, освіта середня, службовець), О.О. Бурдуков (член Колегії КП(б)У, освіта вища, «інтелігент»), Я.Л. Кубельський (секретар Колегії, освіта вища), І.В. Рогачов (безпартійний, середня осві-та, зав. відділом постачання), М.Н. Городецький (безпартійний, середня освіта, зав. відді-лом піклування), О.І. Портнягин (КП(б)У, освіта вища, зав. Управлінням справами), А.А. Кудрявцев (зав. обліково-статистичним відділом, освіта вища), Я.Н. Іванський (зав. підвідділом обліку, освіта вища), І.Я. Кочанов (зав. видавничим сектором), І.Х. Цекиновський (зав. Управлінням державного забезпечення) [25]. Якщо порівняти кад-ровий склад апарату управління 1921 р. (нарком Б.М. Елцин) з апаратом НКСЗ І.І. Корнєєва, то можна помітити зростання відсотка номенклатурних працівників з вищою освітою.
Відсоток комуністів в апараті НКСЗ на початку 1920-х рр. був незначний, тому що в партійно-державних коридорах влади тоді спостерігалися «ліквіда-торські тенденції» стосовно всієї системи собезу, а на керівні посади (наркома чи завідую-чого губсобезом) призначали з дозволу ЦК КП(б)У. У липні 1921 р. Наркомат соціального забезпечення очолювала Мойрова, яка у листах до ЦК КП(б)У просила «повернути їм трьох членів КП(б)У, відряджених до інших установ», бо, за її словами, в НКСЗ «завжди бракувало працівників-комуністів» [26]. У зв’язку зі скороченням штатів державних уста-нов, яке відбувалося перманентно упродовж 20-х рр., зменшувалася загальна чисельність управлінців, але члени партії становили меншість. У Центральному апараті НКСЗ у 1923/24 р. налічувалося 57 співробітників, у 1924/25 р. – 67, у 1925/26 р. їх кількість збіль-шилася до 89 [27]. Комуністи становили лише 15 %, а решта ? безпартійні [27]. У жовтні 1929 р. відбувся перепис кадрового складу апарату управління, згідно з яким в НКСЗ пра-цювали 39 співробітників, з них 5 «вищого керівного», 4 «оперативно-керівного», 6 «мо-лодшого-обслуговуючого», 2 «наукового», решта – фахівці (бухгалтери, статисти), у тому числі 9 членів КП(б)У [28]. За віком вони розподілялися у такий спосіб: до 1884 р. народилося двоє зі співробітників, протягом 1895 – 1899 рр. – 11, а за 1900 –1904 рр. – 13, а ре-шта – у наступні роки, тобто всі перебували у продуктивно-творчому віці. Вищу освіту мали троє керівників, середню – 13, «нижчу» – 16, а інші навчалися [28, с. 4-5]. Серед но-менклатури НКСЗ переважали чоловіки – 24 з 39 осіб [28, с. 4-5].
На засіданнях Колегії НКСЗ, якщо проаналізувати протоколи та офіційну хроніку періодичних видань, розглядалися поточні питання: курортна кампанія, обстеження умов праці в артілях, інвалідів, розподіл засобів, фінплан, перевибори СТВ, дотації, кадрові призначення. Рішення та накази колегіального органу управління мали офіційно-адміністративний стиль: «Колегія запропонувала», «Колегією затверджено», «Колегія призначила», «Колегія пояснила», «Колегія заслухала», «Колегія констатува-ла» [29]. Переважав кабінетний тип управління, а зв’язок з місцевими органами собезу під-тримувався через кур’єрів, листування, експертно-ревізійне обстеження. Зв’язок з іншими установами мав тимчасовий (кампанії, перевибори) і постійний (Наркомфін, Наркомохо-ронздоров’я, Наркомос) характер [30]. У 1925 р. партійно-державні контрольно-ревізійні органи, перевіривши діяльність НКСЗ, визнали низку недоліків: недостатню роботу на се-лі, невідповідність структури та функцій наркомату новим завданням і вимогам часу [31].
Зв’язок з громадськістю здійснювала Вища експертно-конфліктна комісія НКСЗ, яка розглядала різні скарги від населення: питання про при-значення пенсій, медичну експертизу інвалідності, надання одноразових допомог тощо. Висновки комісії були довільними за формулюваннями, але багато важили для того чи іншого прохача. Вони мали різну редакцію: «військову інвалідність прохача вважає за доведену», «визнали за інваліда Червоної армії», «відмовити в соцзабезпеченні через спроможне господарство». Наприклад, 29 серпня 1927 р. мешканець с. Лютово Лянець-кого району Кам’янець-Подільської округи С. Дробний одержав від ВЕКК НКСЗ на-ступну відповідь: «В зв’язку з надісланими відомостями про Ваш маєтковий стан, а саме наявність у Вас орної та садибної землі 6,17 десятини, корови, теля, хати, стодоли, хліба, січкарні та ін. реманенту, ВЕКК НКСЗ цілком згоджується з постановкою окрко-місії, про відмовлення Вам у соцзабезпеченні через матеріальне становище» [32]. Кия-нин О.П. Москаленко дбав 22 вересня 1927 р. за пенсію інваліда війни, тому що воював у 1877 р. проти турків і мав поранення, а П.Б. Гольдман з Умані, будучи інвалідом ста-рої армії, клопотав за «безплатний патент на торгівлю» [33]. Інвалідові війни з с. Цвіто-ха Славутського району Шепетівської округи Р. Демкову, котрий у листопаді 1926 р. звернувся до НКСЗ з проханням про пенсію, відмовили у такий спосіб: «військову ін-валідність по другій групі рахувати доказаною, а в пенсії відмовити, як матеріально за-безпеченому» [34]. Вища експертно-конфліктна комісія НКСЗ, яка була організаційно-структурним підрозділом наркомату, працювала активно з відділом пенсійного забез-печення. Їй доводилося розглядати питання про переведення пенсій у зв’язку з переїз-дами пенсіонерів з одного місця проживання до іншого.
Апарат НКСЗ та його місцеві органи, починаючи з 1923 р. і протягом наступних років, виконував постійні і тимчасові види соціальних допомог. До постійних належали функції обслуговування інвалідів імперіалістичної та громадянсь-кої воєн, осіб з різними заслугами «перед республікою», викладачів вищої школи і ро-бітфаків, науковців; матеріальне забезпечення дітей, родин червоноармійців; тимчасові послуги у вигляді дотацій сім’ям мобілізованих до Червоної армії, слухачам «радпарт-шкіл» та родинам «політбійців» [35]. До соціально-реабілітаційних форм забезпечення, які були в арсеналі Наркомсоцзабезу, належали наступні: квартирування та харчування безпритульних у будинках-інтернатах, працевлаштування, кооперація інвалідів, міські та сільські комітети взаємодопомоги, одноразові субсидії. Зокрема, створення СТВ припадає на 1925 р., коли з’явилася постанова ВУЦВКу «Положення про СТВ» [36]. В Україні були засновані також і міські товариства взаємодопомоги, юридичне оформ-лення яких дозволило Наркомсобезу перейматися питаннями соціального забезпечення міської бідноти, надаючи медичне обслуговування та матеріальну підтримку.
Вся система соціального забезпечення в Україні, незважаючи на принципи госпрозрахунку, дуже залежала від державного фінансування. «Пенсіонуван-ня й допомога, – зазначалося в перспективному плані НКСЗ на 1925/26 р., – це є лише час-тина роботи органів Соцзабезу. Перед нами стоїть грандіозна праця допомоги всім, хто занепав у нужду. І що до величезної маси інвалідів та бідноти міста й села, що зберегли частково або повністю свою працездатність – діяльність органів соцзабезу тісно перепліта-ється з діяльністю господарських органів» [37]. У зв’язку з цим апарат НКСЗ виконував функції арбітра при розподілі коштів державного бюджету на потреби соціального забез-печення відповідних груп населення. Керівництво НКСЗ, судячи з публікацій у пресі 20-х рр., знало про «соцзабезівські методи» роботи, тобто «про систему випадкової допомоги й подачок» [37], особливо за рахунок бюджету, тому поставилося до його розподілу раціона-льно. Так, на засіданні Колегії в січні 1926 р. йшлося про виділення дотацій для кожної округи, але з урахуванням контингенту інвалідів, пенсіонерів, економічного потенціалу окружного відділу собезу [28]. НКСЗ набув функцій комісаріату постачання, замовляючи «броню на трактори для селянських товариств взаємодопомоги», а перед тим НКСЗ пере-рахував Укрсільбанку у вигляді гарантів 20 % вартості 50 замовлених тракторів [38].
Основним джерелом, яке живило систему собезу в Україні, був державний і місцевий бюджет. До номенклатури витрат місцевого бюджету доволі часто вносилися зміни і доповнення, а державний залишався більш-менш сталим, але зростали загальні показники: у 1923/24 р. – 1,2 млрд крб, у 1924/25 р. – 2,3 млрд крб, у 1925/26 р. – 3,4 млрд крб [39]. Доля витрат на собез в республіканському бюджеті становила у 1923/24 р. 3,2 %, у 1924/25 р. – 6,2 %, у 1925/26 р. – 6,3 % [39]. Враховуючи той факт, що НКСЗ взяв курс на скорочення кількості пенсіонерів, то бюджет давав можливість повного забезпечен-ня пенсіями за «декретними нормами». У квітні 1925 р., якщо взяти за показник дані допо-відної записки НКСЗ УСРР «Про сучасний стан соціального забезпечення і перспективи роботи», налічувалося 9724 інваліди громадянської та 17539 імперіалістичної війни, 879 «декретованих пенсіонерів», 1277 сімей загиблих комуністів, 86781 сім’я, що втратила го-дувальника, 5782 родини червоноармійців, 1412 сімей слухачів радпартшкіл, 75 політпраці-вників, 1400 інвалідів праці, 7040 «декласованих елементів» [40]. Україна, за неповними даними Комісії з розслідування санітарних наслідків війни 1914 – 1918 рр., яка діяла при Наркомохоронздоров’я РСФРР, мала 1,3 млн інвалідів і сімей, втративших годувальників, з яких на село припадало 428000, у тому числі 286 тис. інвалідів і 142 тис. родин без годува-льника [40]. Органи соцбезу у 1925 р. провели перереєстрацію контингенту, яка виявила наступні числа: загальна кількість нужденних становила 246 тис., з них у містах ? 53606, на селі – 192 тис. [40], які мали право на державне соціальне забезпечення, при цьому полови-ну відносили до категорії інвалідів. Кооперація інвалідів не охоплювала всієї кількості їх в Україні, маючи лише близько 12 тис. членів, у тому числі 79,6 % становили інваліди воєн, а 20,4 % ? праці [41].
Кількість пенсіонерів в УСРР внаслідок стабілізації респуб-ліканського і союзного бюджетів зросла, але ставка пенсій залишалася мізерною, беру-чи до уваги ціни періоду непу. Контингент пенсіонерів виглядав наступним чином (в абсолютних числах) [42]:
| 1924/25 | 1926/27 | 1927/28 | |
| Загальна кількість пенсіонерів в УСРР | 34699 | 48797 | 87135 |
| Місто | 18047 | 20218 | 22054 |
| Село | 16652 | 28579 | 65081 |
Державні органи стримували зростання чисельності пенсіоне-рів шляхом підвищення вимог до роботи всіх служб НКСЗ та Наркомохоронздоров’я, щоб забезпечити норми пенсій, передбачених декретами уряду: в містах – 30 крб, на селі – 15 крб. Реальні пенсії були значно меншими. Наприклад, інваліди війни у містах одержували 16 крб, на селі 4 крб 33 коп.; сім’ї червоноармійців – 11 крб 50 коп. у містах та 3 крб на селі [43]. Зростання чисельності пенсіонерів в українських селах свідчило про посилення уваги соці-альних служб, але розміри пенсій для сільських інвалідів війни були нижчими від серед-ньомісячної норми одного утримання в стаціонарних установах собезу (інтернатах, будинках притулку), яка у 1923/24 р. пересічно становила в Україні 4 крб 50 коп. [39, c. 14]. Держава здійснювала політику дотацій по місцевому бюджету за всіма категоріями «соціа-льно підопіклих», а в цілому НКСЗ мав 10,7 млн крб бюджетних коштів [39].
Основний тягар організаційно-масової роботи в царині соціа-льного забезпечення припадав на губернські відділи, а після ліквідації у 1925 р. губерній – на окружні інспекції соціального забезпечення при виконкомах. У 1921 р. у штатах сис-теми НКСЗ працювало 12297 осіб, з них в апараті самого наркомату – 251, у губвідділах – 1642, в міських і районних – 1007, повітових – 5343, волосних – 4055 співробітників [22, c. 12-13]. Наступного 1922 р., коли відбувалося значне скорочення штатів у всіх державних установах, для губвідділів встановили «нормальні штати» – 55 службовців губапарату соціального забезпечення [43]. Завідуючий та його заступник були фігурами постійними, а чисельність інспекторів залежала від відділу та напрямку його діяльності на місцях. Якщо розглянути номенклатуру за посадами, то одразу можна ви-явити контрольно-ревізійні функції губвідділів собезу, їх інспекційну спрямованість. Во-ни підвищували свою кваліфікацію на різних курсах інструкторів, вивчаючи фахові та політико-економічні дисципліни [44].
Тенденція до скорочення чисельності штату працівників сис-теми соціального забезпечення, яку започаткував уряд у 1922 р., набула цілеспрямованої політики у наступні роки. Відбувалася своєрідна оптимізація системи, її кадрового складу. Так, протягом 1923 – 1925 рр. в окрсоцзабезах скоротилася на 31,6 % кількість працівників, яких у 1923 р. налічувалося 389, а у 1924/25 р. – 266 осіб [45]. Проведення чергової адмінтерреформи у 1925 р. дещо збільшило загальну чисельність штатів міс-цевих органів соцзабезу, яка становила в 34 округах 783 особи, з них 38,1 % ? «відпові-дальні працівники», а решта – технічно-обслуговуючий персонал [45]. За іншими даними, очевидно з урахуванням по всіх округах, в окружних інспекціях соцзабезу при окрвиконкомах працювала 461 особа, у тому числі 69 комуністів (15 %) та 392 «позапа-ртійні» (85 %), а в місцевих органах – 799 номенклатурно-штатних працівників [46].
Центральною фігурою на місцях стали окружні інспектори со-безу, яких у 1925 р. налічувалося 38, з них членами КП(б)У були 35 осіб [47]. За соціальним походженням переважали робітники (23), а вихідців з селян було 12, решта – «інтелігенція», але жоден з них не мав вищої освіти. Освітній ценз окрінспекторів був надто низьким: 34 мали початкову освіту, троє середню, один – так звану «домашню» [47]. Українці в окруж-них інспектурах становили 42 – 87 % [47]. Колегія НКСЗ лише 30 лютого 1925 р. розпочала фактичну українізацію свого апарату [38, c. 28], а в округах вона проходила мляво, особливо там, де відсоток російськомовних меншин виявився вагомим. Перепис радапарату 1929 р. врахував національний склад номенклатури інспекторів окрсоцзабезу за територіальним принципом. Так, в Артемівській окрузі працював 21 інспектор, у тому числі 11 росіян, 5 українців та 5 євреїв; у Дніпропетровській з 20 інспекторів – 11 українців, 5 росіян і 4 євреї [28, c. 60-108]. Серед співробітників окружної інспектури собезу переважали чоловіки. В апараті окрсобезів восени 1929 р. налічувалося 290 службовців, з них 188 осіб народилося в 1869 – 1899 роках, 102 особи – в 1900 – 1912 рр., але вищу освіту мали лише шість праців-ників, незакінчену вищу – 8, середню – 54 працівники [28, c. 8-9]. Вони вирізнялися різними посадовими окладами: від 25 крб до 200 крб, що також мало вплив на відсоток фахівців з вищою освітою.
У 1928 р. Колегія НК РСІ перевірила роботу НКСЗ і встанови-ла, що окрінспектура позбавлена оперативної роботи стосовно призначення пенсій та ін-ших видів державної допомоги, у тому числі виконання опікунських функцій в містах і селищах, відтак переклала цю роботу на відповідні Ради при уряді УСРР [48]. Окрінспек-тор собезу здійснював загальне керівництво інспектурою, представляв її повноваження в державних органах, здійснював прийом і звільнення співробітників, контроль за виконан-ням рішень, опрацьовував звіти. Подібні функції і права мали міські інспекції при міськ-радах. Весь апарат окрінспектури розділявся на 4 функціональні частини: загальну з відповідними підкомісіями взаємодопомоги і матеріальних допомог; селянської взаємодопомоги; соціального забезпечення. Ставка окрінспектора становила 180 крб, міського – 100, інспектора селянських товариств взаємодопомоги – 100 крб на місяць [49]. Наркомом соціального забезпечення УСРР був тоді П.Г. Покорний.
Окружні інспектури собезу, хоч і належали до системи НКСЗ, але перебували на балансі місцевого бюджету, тобто окрвиконкомів, які самочинно скоро-чували штати [50]. Необхідно зазначити, що при переході на триступеневу систему адмін-терподілу штати місцевих органів собезу зросли. Ця тенденція спостерігалася в Черкасах, Катеринославі [51], [52], на Волині [53] та в інших регіонах. До негативних моментів у фун-кціонуванні окружних інспектур в Україні, судячи із змісту періодичних видань, слід відне-сти: перевищення чисельності штатів порівняно з урядовими нормами, затримку у фінансуванні пенсійного забезпечення, недостатню культосвітню роботу, видачу патентів підопіклим без висновку окрінспектора, недостатність фінансування з місцевого бюджету, незадовільне медичне забезпечення, негативний стан «будинків червоних інвалідів», нена-лагодженість зв’язку з військовими частинами, слабку роботу статорганів тощо [54], [55]. На утриманні НКСЗ в 42 округах УСРР перебувало 82 установи, в яких налічувалося 32 тис. осіб [56].
Таким чином, проголошуючи неп, держава стимулювала рео-рганізацію системи соціального забезпечення, яка відбувалася на принципах госпроз-рахунку, шляхом оптимізації структури НКСЗ та місцевих органів, скорочуючи чисельність номенклатури. В апараті Наркомсобезу та його підрозділах в округах було дуже обмаль спеціалістів з вищою освітою, але і відсоток членів КП(б)У виявився та-кож незначним. Бюджетного фінансування бракувало для належного пенсійного забез-печення, проте вся система собезу виконувала високу гуманну функцію забезпечення сільського контингенту, чисельність якого у чотири рази перевищувала «підопіклих» у містах, катастрофічно відставала від міського. Ставка на самозабезпечення та взаємо-допомогу (СТВ, міські товариства) в умовах непу показала фінансово-економічну не-спроможність держави утримувати систему соціального забезпечення, яка виявилася «кволою», але життєво необхідною після повоєнної руїни та революційних експериме-нтів.